抗日战争时期国共政权关系的再思考

刘占奎 ¹

摘要： 抗日战争时期中国共产党开辟了敌后根据地，建立了抗日民主政权。抗日民族统一战线形成之后，中国共产党承认国民党政权的全国领导地位，其领导建立的各抗日民主政权在形式上服从南京国民政府，从而成为国民政府统治下的地方政权。这样的政治格局形成了国共政权之间特殊的中央与地方的关系。中国共产党基于现实政治考量充分借鉴地方自治原则，利用这一原则维护抗日民主政权的政治合法性，处理国共政权之间的关系。

关键词： 抗日战争 国共政权关系 中央与地方关系

革命的根本问题是政权问题。抗日战争时期在国共合作抗战中，国共两党之间既存在着合作，又有着斗争的现实，这样就形成了国共两党之间复杂微妙的关系格局。当前学术界对于这一问题关注还不够深入，有的学者认为国共政权之间地对立关系，有的学者认为国共政权之间是一种统一关系，国共两党领导的政权之间究竟是一种什么样的关系，还需要我们深入探讨。本文从中央与地方关系的视角对抗战时期国共政权之间的关系作简要论述，求教于学界同仁。

一、抗日民主政权的创建

抗日战争时期，中国共产党领导的八路军、新四军开辟敌后战场，开展敌后游击战争，有效消灭、牵制日军，从战略上配合国民党正面战场作战。在这个过程中，中国共产党建立了以陕甘宁边区为中心的十几块抗日根据地，并且在抗日根据地内初步创建了具有抗日民族统一战线的民主政权。

中国共产党在为建立抗日民族统一战线的同时，就已经开始加快工农民主政府的步伐，以尽快适应全民族共同抗日的迫切需要。早在 1936 年 8 月 25 日，中共中央发出了《致中国国民党书》，用“民主共和国”的口号代替了“苏维埃人民共和国”，并宣布“在全中国统一的民主共和国建立之时，苏维埃区域即可为全中国统一的民主共和国的一个组成部分，苏区人民的代表将参加全中国的国会，并在苏区实行与全中国一样的民主制度 ² ”。陕甘宁边区政权就是在这样的历史背景下形成的。陕甘宁边区是由陕甘边和陕甘联合而成，它的雏形是由刘志丹领导陕北红军开辟的陕甘边区地区革命根据地。 1935 年 1 月，在创建陕北革命根据地的基础上成立陕北工农民主政府。中央红军长征到达西北后，又把陕甘边和陕北的工农民主政府统一起来。 11 月，成立了苏维埃中央政府西北办事处，统辖西北各行政区。 1937 年 2 月，中国共产党致国民党三中全会电信中指出：“苏维埃政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导 ³ ”。同月，中共中央政治局决定由林伯渠主持西北办事处的工作，开始筹建陕甘宁边区政府，进行更名改制工作。 1937 年 3 月，中共中央宣布将陕甘宁边区改为陕甘宁特区。同年， 5 月 12 日，中华苏维埃西北办事处公布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，确定在陕甘宁边区实行议会制度，规定各级议会议员由全体选民直接选举产生，各级政府由各该级议会选举出来。根据国共两党协议，中国共产党将陕甘宁苏维埃政府正式改组为陕甘宁边区政府。陕甘宁边区经过一系列民主普选活动，建立了区、县、乡的各级抗日民主政府。 1938 年 11 月，中国共产党根据国民政府颁布的“省议会临时组织条例”，宣布将陕甘宁边区议会改为边区参议会。 1939 年 1 月 17 日至 2 月 4 日，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开，会议通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，以及边区政府组织条例、选举条例、边区各级参议会组织条例等文件。会议还选举高岗为议长，林伯渠为边区政府主席。至此，陕甘宁边区抗日民主政府正式建立。

1937 年 8 月，中国共产党洛川会议决定，着重向敌后发展，开辟敌后战场，建立敌后抗日根据地的战略决策。根据中共中央的这一决策，八路军、新四军主力在敌后实行战略展开，逐步开辟抗日根据地。开辟敌后战场，建立抗日根据地最重要的环节就是抗日民主政权的建立。

1937 年 10 月，聂荣臻率领八路军 115 师一部，分赴晋东北、察南、冀西各地进行游击战争，开始创建以五台山为中心的敌后抗日根据地。他们组织工作团在各地建立战地动员委员会、抗日救国会等半政权性质的组织，广泛发动群众，建立抗日民主政权。 1938 年 1 月 10 日，晋察冀边区军政民代表大会在冀西阜平召开。会议经过民主选举，成立了晋察冀边区行政委员会，宋邵文为主任委员。这是敌后由中国共产党领导建立的第一个统一战线性质的抗日民主政权。随后，党积极整顿了县、区、村各级政权。边区政府成立后，颁布和实施各方面的政策法令，根本改变了混乱局面，稳定了社会秩序，使抗战力量得到迅速发展。 1943 年 1 月，边区召开第一届参议会，颁布了《边区施政纲领》，选举成仿吾为参议会议长，宋邵文为行政委员会主任委员。晋察冀边区抗日民主政权日臻完善。

继陕甘宁边区和晋察冀根据地建立之后，晋西北、山东、晋冀豫、冀鲁豫、皖东北、皖东、皖江、苏北、苏中、苏南等根据地相继建立。在这些抗日根据地形成过程中，中国共产党领导建立了边区（省）或相当于省一级的政权，同时进一步发展和完善县、村（乡）政权。这一时期，各抗日民主政权出于初创阶段，各抗日根据地政权建设发展不平衡。直到 1940 年 3 月，中共中央发出《抗日根据地的政权问题》指示之后，对根据地政权建设的原则和政策作了具体规定。各抗日民主政权发展才趋于统一和规范。

陕甘宁边区是抗日民主政权建设的实验区，对敌后各抗日根据地的政权建设起到了示范和推动作用。应当说，抗日战争时期，各抗日民主政权基本仿照陕甘宁边区政权进行建设的。依照国共合作协议，共产党领导下抗日民主政权在形式上应与国民党统治下地方政府保持一致。因此，在抗日战争时期，中国共产党在以陕甘宁边区为中心的各抗日民主政权中采取了与国民党政权组织形式相一致的参议会制度。这种参议会制度是国民党地方行政制度的重要内容之一，它也是国民党地方自治制度的重要方面。抗日民主政权的政权结构包括立法、行政、司法机关。各边区（省）、县的参议会既是民意机关，也是最高权力机关，由参议员组成，大部分由人民按普通、直接、平等、无记名投票方式产生，也有一部分由政府聘请。政府机关设边区（省）、县、乡三级，另有边区政府的派出机关专员公署和县政府的派出机关区公署。司法机关在边区设高等法院，专区设高等法院的分院，县一级设县法院。在人员组成上实行“三三制”原则。

抗日根据地的政权，是抗日民族统一战线性质的政权。这种政权，“是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政 ⁴ ”。抗日民主根据地，是贯彻和实现中国共产党的新民主主义理论的先进阵地。各根据地建立的共产党领导的统一战线政权，所实行的各项新民主主以政策，表明根据地已经开始改变半殖民地半封建的社会性质，逐步成为新民主主义社会的雏形 ⁵ 。

应当指出，抗日民主政权是中国共产党直接领导下的新民主主义政权。它虽然是一个具统一战线性质的政府，但它绝对是以共产党领导为基本原则的。虽然抗日民主政权已经改制成为中华民国国民政府的地方性政权，名义上归国民党南京国民政府统辖，但它也绝不是一切经过国民政府、一切服从国民政府，它始终在中国共产党的领导下坚持统一战线中独立自主的原则。

二、高度分权的中央与地方关系格局

抗日战争时期中国共产党领导建立的各敌后抗日根据地，与陕甘宁边区是平行的，没有什么上下级的隶属关系 ⁶ 。就行政关系而言，它们在形式上都隶属于南京国民政府。这一时期，以国民政府和边区政府的相处形态看，边区政府是真正意义上的地方政府。中国共产党始终强调各抗日民主政权是服从国民政府领导的地方政权。早在 1937 年 2 月，中国共产党致国民党三中全会的信中就指出：“苏维埃政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导 ⁷ 。” 10 月，毛泽东再次强调，“使特区成为中华民国的一部分的地方政府 ⁸ 。” 他还指出：“我们现在申明不待民主共和国成立就愿意成为统一的区域，一种是民族革命政府，一种是人民革命政府，我们苏区是人民革命政府。我们是特别的，但应归他管 ⁹ 。”随后，毛泽东在《目前抗战形势与党的任务报告提纲》中又指出：“帮助中央政府改进地方政府。反对封建割据的局面，帮助地方政府进步成为中央政府的有机的一部。消除中央与地方地对立”，“使特区成为中华民国的一部分的地方政府 ¹⁰ ”。 11 月 16 日，周恩来针对华北政权问题时也提出：“目前华北的政权，应该是国民政府一部分的地方政权 ¹¹ 。” 1938 年 1 月，晋察冀边区召开军政民代表大会明确提出：“晋察冀边区是中华民国的组成部分，边区政府完全接受国民政府与各直属长官的领导，执行国民政府的法律与命令 ¹² 。”

1938 年 6 月，张闻天也指出：“事实上边区政府也早已是中央政府的一个组成部分了。今天国民政府还没有正式承认它的原因，我们只认为是国民政府工作中的疏忽，而不是边区政府的不愿意 ¹³ 。” 7 月 2 日，毛泽东在同世界学联代表团谈话中明确讲道：“边区是中国之一部分，在中央政府领导之下与中国其他部分一样的，但有一点不同这里是实行民主制度的区域 ¹⁴ 。” 10 月 13 日，晋察冀边区领导彭真指出：“晋察冀边区的政权组织，是巩固扩大晋察冀边区的有力支柱之一，它是中华民国的合法地位的地方政府，它的产生不但经过了人民的选举，而且经过了阎主任和国民政府的批准 ¹⁵ 。” 10 月 16 日，刘少奇明确指出敌后抗日民主政府“是中华民国的地方政府，服从中央政府的领导，经过中央政府的批准，接受中央政府的法律与命令 ¹⁶ ”。“这种部分地区的抗日民主政权，只是地方政府。它应该属于中央政府，受中央政府的领导，并依照敌后情形执行中央政府的法令 ¹⁷ 。”“陕甘宁边区政府是国民政府下的一个地方政府，它以三民主义的最高原则，服从国民政府的法令，实行抗战建国大纲与中共的最低纲领，贯彻精诚团结的抗日民族统一战线，根据这样的施政方针所定出的政策与法令，是经过中国共产党的领导，而具体实施的 ¹⁸ ”。

1944 年 9 月，林伯渠在国民参政会上强调指出，“各抗日根据地已经切实在实行民权政治，我们并不曾另立中央政府，我们只要求政府承认陕甘宁边区与敌后各抗日民选政府为它所管辖的地方政府 ¹⁹ 。” 1945 年 1 月，毛泽东在同斯坦因谈话，就国共政权关系指出：“ 1937 年抗日战争爆发时，我们自动地退让，但我们却绝未放弃过在陕甘宁边区和在我们所解放的区域内自由组织地方政府的权利——那是在国家权力下的地方政府 ²⁰ 。”

从法律角度看，各抗日民主政权与南京国民政府是地方政权与中央政权的关系。这一政治形态，中国共产党通过颁布各边区法律法规给予确定。中国共产党于 1939 年 2 月，边区一届参议会通过的《陕甘宁边区政府组织条例》明确规定陕甘边区政府受国民政府之管辖，“陕甘宁边区政府受国民政府之管辖及陕甘宁边区参议会之监督 ²¹ ”； 1939 年 4 月边区政府公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中开篇指出：“陕甘宁边区在国民政府和蒋委员长领导下……根据陕甘宁边区的环境与条件，特制定陕甘宁边区抗战时期施政纲领作为边区一切工作之准绳 ²² 。” 1943 年 2 月公布的《晋察冀边区行政委员会组织条例》明确规定“晋察冀边区行政委员会为国民政府所属之地方政府 ²³ ”。在许多边区（省）参议会组织条例中都提到本条例“根据国民政府建国大纲，参照国民政府颁布之省参议会组织条例 ²⁴ ”而制定。

从这些法律规定的具体内容来看，国民政府对边区（省）政府委员有加以委任之权。如 1943 年 2 月颁布的《晋察冀边区行政委员会组织条例》就规定：“边区行政委员会委员九人，由晋察冀边区参议会选举之，设主任委员、副主任委员各一人，由参议会就委员中选举之；主任委员、副主任委员及委员，均于选举后报请国民政府任命之 ²⁵ 。” 1940 年 5 月颁布的《晋察冀边区行政督察专员公署组织大纲》中还规定，视行政上的必要，得呈请中央于适当地区，设置行政督察专员公署，为边委会之辅佐机关。此外，在陕甘宁边区和晋察冀边区等政府组织条例中都规定边区政府要执行国民政府委托事项 ²⁶ 。

当然，无论是从法律的规定，还是从实际情况来分析，中国共产党领导下的边区（省）政权都拥有很大权力。根据法律规定，它有创制复决单行法规权，选举边区（省）政府委员和高等法院院长权，检察弹劾各级政府和司法机关公务员权，批准包括地方军事在内的各项计划权，决定地方预决算等。从实际情况来看，各边区（省）政权都是中国共产党领导下的相对独立自主的政权，在人事、财政、军事、组织等方面具有很大的自主权。

三、国共两党政权关系的思考

抗日战争时期国民党政权在形式上是全国统一性质的政权。中国共产党领导的各抗日民主政权是地方政权，在名义上接受国民政府领导。正是在这一意义上，边区政府具备了地方政府的合法地位，由此形成了特殊的中央与地方的关系。如何正确处理抗日民族统一战线下的国共两党政权关系成为中国共产党面临的重要现实课题。中国共产党实际上通过运用地方自治原则来解决这一政治课题。

近代地方自治运动历经晚清至民国各个时期，潮起潮落，对于近代中国社会产生了重要影响。中国共产党充分借鉴历史政治资源，在处理国共政权关系中提出地方自治的主张。 1937 年 8 月，中共中央在陕北洛川会议上提出的《抗日救国十大纲领中》就明确把“实行地方自治”作为抗战救国的重要政治内容之一。 12 月，在国共合作谈判中，周恩来起草的“抗日救国共同纲领草案”中也明确要求：“划清中央与地方职权，实行地方自治制度。” ²⁷ 抗战全面爆发以后，刘少奇在论述抗日民主政权时也充分肯定了地方自治原则。他认为：中国共产党领导建立敌后抗日民主政府，“是中华民国地方政府，服从中央政府的领导，经过中央政府的批准，接受中央政府的法律与命令”，但它同时还是“地方自治的政府，它有权颁布地方性的法律和命令在自己区域内实行 ²⁸ 。”他还强调：抗日民主政权“也可以在地方自治的原则下，颁布该地区的单行法令 ²⁹ 。”

抗日战争时期，中国共产党还把地方自治原则纳入政权建设或选举的纲领法规之中，使之具有政策导向性和规范化。例如， 1939 年《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》规定：“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力 ³⁰ 。”同年 2 月，《陕甘宁边区各级参议会组织条例》也规定：“本条例根据国民政府颁布之省参议会组织法的基本原则及陕甘宁边区之实际情形，为实现抗战建国纲领，完成地方自治，以巩固抗战中之政治的社会的基础为目的而制定之 ³¹ 。”

一方面，中国共产党可以充分利用地方自治原则，有效地处理抗日民主政权与国民政府之间的关系。地方自治作为一种地方政治制度，是区别中央与地方关系类型的一种模式。地方自治是地方分权的一种形式，它是指国家权力在纵向由上向下分配，中央的权力向地方分配，它更侧重于维护地方政权的利益。地方自治理论为地方政府的存在提供了坚实的理论后盾，它日益成为地方政府为维护和争取自身利益的有力政治武器。地方自治的“地方”是相对于“中央”而言，抗战时期中国共产党强调“地方自治”的“地方”是指“各抗日民主政权”，而“中央”则是指国民党南京国民政府。地方自治原则可以有效保证抗日民主政权独立自主的政治地位，实现中国共产党对政权的领导。中国共产党为正确处理国共两党政权关系，坚持对抗日民主政权独立自主的领导，维护根据地人民的根本利益，反对国民党独裁统治，而提出地方自治。

另一方面，地方自治制度可以明确各抗日民主政权是在国民政府统一领导下的地方政权，使各抗日民主政权与国民政府地方政治制度形式上保持一致，实现其政权合法化。地方自治是孙中山的“训政”主张的基本内容，南京国民政府成立之后，继续主张训政，所谓“遵循总理遗嘱”，也就不能不把地方自治作为“训政时期党最大之职责”。在整个抗战时期，国民政府按照地方自治的原则进行地方政府建设。国民党五届九中全会通过的决议案规定：“建立民国之法治基础在于地方自治，而健全地方自治之基础，更以实施新县制为起点 ³² 。”根据国共合作协议，各抗日民主政权是地方性政权。中国共产党始终强调自身政权不是全国性政权而是地方性的政权，在形式上隶属于国民政府统一领导。因此，抗日战争时期中国共产党为保持与国民党地方政府形式上的一致性，各抗日民主政权推行地方自治就成为合适地选择。应当指出，从地方自治形式上，国共两党政权保持着一致，说明国共两党政权关系的统一性。从地方自治的内容上，国共两党推行的地方自治存在着较大差别，说明国共两党政权的差异性。

当然不可忽视，由于国民党坚持片面抗战，而且一直处心积虑消灭共产党及其领导的边区政权和军队，所以他们之间仍存在着冲突和对抗。但从总体来看，抗日根据地政权是中央政府的下一级单位，边区政府是国民政府之下的地方政府，不是第二中央政府，它在形式上服从国民政府的领导。国民党统治下的国民政府和中国共产党领导下的各边区（省）政权之间实际上形成了一种高度分权的中央与地方关系格局。这种特殊的中央与地方关系格局便成为中国共产党提出和实行地方自治的现实依据。

（作者单位：内蒙古医科大学思想政治理论教研部）

1. 刘占奎， 1971.11 —，男，内蒙古包头人，内蒙医科大学思想政治理论教研部教师，南开大学博士毕业，中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站中共党史学会常务理事，中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站领导学学会常务理事。

2. 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第 11 册，中共中央党校出版社 1991 年版，第 83 页。

3. 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第 11 册，中共中央党校出版社 1991 年版，第 158 页。

4. 《毛泽东选集》第 2 卷，人民出版社 1991 年版，第 741 页。

5. 中共中央党史研究室著：《中国共产党历史》第一卷（下），中共党史出版社 2002 年版，第 708 — 709 页。

6. 参见袁瑞良：《人民代表大会制度形成发展史》，人民出版社 1994 年版，第 180 页。

7. 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第 11 册，中共中央党校出版社 1991 年版，第 158 页。

8. 《毛泽东文集》第 2 卷，人民出版社 1993 年版，第 54 页。

9. 中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱》（ 1893 —— 1949 ）上卷，人民出版社、中央文献出版社 1993 年版，第 645 页

10. 《毛泽东文集》第 2 卷，人民出版社 1993 年版，第 54 页。

11. 《周恩来选集》上卷，人民出版社 1980 年版，第 87 页。

12. 魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》第 1 编，南开大学出版社 1984 年版，第 18 — 19 页。

13. 《张闻天文集》第 2 卷，中共党史出版社 1993 年版，第 420 页。

14. 《毛泽东文集》第 2 卷，人民出版社 1993 年版，第 131 页。

15. 魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》第 1 编，南开大学出版社 1984 年版，第 52 页。

16. 《刘少奇选集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 89 页。

17. 《刘少奇选集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 175 页。

18. 《解放》周刊 1939 年 11 月 20 日第 90 期。

19. 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第 14 册，中共中央党校出版社 1991 年版，第 330 — 331 页。

20. 中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱》（ 1893 —— 1949 ）中卷，人民出版社、中央文献出版社 1993 年，第 575 页。

21. 韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第 2 卷，中国社会科学出版社 1981 年版，第 203 页。

22. 韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第 2 卷，中国社会科学出版社 1981 年版，第 31 页。

23. 李国忠：《民国时期中央与地方关系》，天津人民出版社 2004 年版，第 320 页。

24. 韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第 2 卷，中国社会科学出版社 1981 年版，第 186 页。

25. 韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第 2 卷，中国社会科学出版社 1981 年版，第 247 、 278 页。

26. 参见李国忠：《民国时期中央与地方关系》，天津人民出版社 2004 年版，第 321 页。

27. 杨奎松：《失去的机会？——抗战前后国共谈判实录》，广西师范大学出版社 1992 年版，第 68 页。

28. 《刘少奇选集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 89 页。

29. 《刘少奇选集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 175 页。

30. 韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第 1 卷，中国社会科学出版社 1981 年版，第 32 页。

31. 韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第 2 卷，中国社会科学出版社 1981 年版，第 181 页。

32. 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下，光明日报出版社 1985 年版，第 752 页。

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