概述

19世纪后半叶，内蒙古地区出现近代工业及半殖民地半封建性质的劳动关系，职工劳动条件恶劣，待遇低下，生活困苦，劳资冲突不断。新中国成立后，中国共产党和中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站各级人民政府注重提高职工社会地位，改善劳动和生产条件，积极探索和实践符合社会生产力发展规律和水平的劳动关系和劳动制度，审时度势，在调整和改革中不断前进。

一

17世纪以前，今内蒙古地区的经济为畜牧业为主，伴有商业、手工业和农业的自然经济。归化城（今呼和浩特市）的手工业已有“十八坊”、“七十二行”之称，并出现了像大盛魁那样的拥有员工1500多人、商用骆驼1500峰、资本银2000万两、年贸易额1000万两白银的特大型跨国贸易商行。手工业和商业的用工方式，大都沿袭内地成规，以师傅带徒弟为多。规模较大的店铺，雇用工匠、经营人员和徒工。小型店铺的业主，自身即工匠或经营者。到19世纪中叶，内蒙古地区劳动用工方式仍大体如此。

清道光二十年（1840年）鸦片战争后，外国资本和技术特别是俄国和日本的资本和技术的侵入，对内蒙古地区的经济形态及用工方式产生猛烈冲击，促使畜牧业的衰退和农业、商业的发展，产生了近代工矿企业及其经营方式。在较大企业中出现了封建地主和官僚买办资本家经营体制和劳动用工制度。19世纪末，喀喇沁旗承平银矿雇用12名外国矿师、500多名矿工，采用部分机械化生产。俄国人沃伦错夫兄弟在牙克石开办独资伐木场，用工2000余人，还兼营酒厂、牛奶厂及饮食和烟酒，大肆剥削中国工人。在日伪统治时期，由日本人任总裁的“南满洲铁道株式会社”博克图机关区（即机务段），有工人300余人，其中70％为中国人，余为日本人。机关区大小头目均由日本人充当，中国工人只能干苦、累、脏、险活计。其时，各类企业，特别是官僚买办工矿企业职工基本劳动条件和待遇得不到保障。民国24年（1935年），官商合营绥远省电灯股份有限公司明文规定：“本公司工匠、徒工每日工作时间为十二小时”。官商合办的金厂沟梁（位于赤峰市境内）金矿矿道宽者三四尺，窄处侧过一人，高处可以直立，低则曲腰爬行。工人头上淋水、脚下趟水，冒顶塌方时有发生。归绥市私营股份制企业义盛公铁工厂工人工资按小米折算。师傅每月挣200斤小米，管吃不管穿。徒工大多十三四岁，学徒3年，管吃不给工钱，每年发单棉衣各1套，生病或工伤自己出钱治疗。出徒后，还要以“谢师”、“圆师”名义白干1年。秋季工人每天从早上6点干到深夜12点，没有加班费，只加一碗汤作为夜宵。工人编歌谣诉其状：“飞锤走钻，打死无怨；三年满，四年圆，五年才能挣到钱，中间跑了追饭钱。”

中华人民共和国成立前，中国共产党处理劳资关系的主要任务是发动工人运动，组织和领导职工为维护和保障其正当的劳动权益而斗争。民国14年（1925年），中国共产党包头工作委员会书记李裕智发动1000多名石拐沟煤矿工人罢工，要求增加工资、改善劳动条件。罢工使矿区瘫痪7天，取得胜利。民国22年（1933年），中共绥远省特别委员会刘仁、吉合等领导包头铁路工人罢工，反对路局包工包伙制，要求取消童工，实行劳动保护和八小时工作制。罢工历时9个月，终获胜利。民国35年（1946年），中国共产党在平绥铁路已获得解放的车站中，普遍建立工会，发展会员，领导职工开展民主评议工资制度，增加工资，安置失业人员，受到工人民群众拥护。

二

从1947年5月1日内蒙古自治政府成立到1956年生产资料所有制社会主义改造完成，是内蒙古地区社会制度发生根本变革时期，劳动管理工作经历了逐步建立、完善和巩固的过程。1947年5月1日，中国共产党领导的内蒙古自治政府成立（辖区大致为今自治区东部地区）。1949年9月19日，国民党绥远省军政人员通电起义。同年9月23日，阿拉善特别旗札萨克、协理和全旗军政人员宣布脱离国民党政府，实行和平起义。9月27日，额济纳旗礼萨克兼守防司令宣布与国民党政府脱离关系，接受党中央人民政府领导。自此，内蒙古地区全境解放。1950年1月21日和1951年6月11日，绥远省人民政府劳动局和内蒙古自治区人民政府劳动局分别成立，标志着内蒙古地区劳动工作进入工人阶级及其政党当家作主的新阶段。

中华人民共和国成立初期，由于长期的战争破坏，造成大批工人失业。1953年，仅归绥、包头、海拉尔、乌兰浩特和通辽等12个城镇劳动部门即登记失业人员18361人，约占全区职工人数的11％。自治区贯彻国家“包下来，吃饱饭”的政策，组建劳动就业委员会，采取介绍就业、转业训练、生活救济、临时安置等方式，到1956年，基本上平稳地解决了国民党地方政府遗留下来的失业问题。新中国成立后，一些私营工商业主不理解或不满意新制度，停产抽资，辞退工人，造成新的失业。自治区人民委员会按照党中央人民政府“发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利”方针，积极协调劳资关系，举办劳资协商会议，组织劳资议方签订集体合同，废除封建把头制度，使劳资双方的合法权益都得到了维护。

与此同时，中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站各级党委和政府十分重视职工的劳动、工作和生活条件的改善，认真贯彻党中央人民政府关于劳动保护和保险的政策法规，兴办起一批职工医院、疗养院、养老院和妇幼保健卫生机构，建立劳动保护机构和规章制度，开展各种形式的安全生产检查，认真防范和查处工伤事故，初步形成了安全生产管理和职工医疗保险体系和网络，激发了职工劳动积极性和主人翁责任感。

自1952年10月起，自治区人民政府为使劳动者稳定就业，在解决失业人员重新就业的同时，要求各单位用人必须服从当地就业组织机构的统一管理，禁止一切公私营企业随意雇用和解雇职工，劳动用工制度开始转向统包统配的轨道。

其时，各级人民政府和企业注重职工文化和技术素质的提高，纷纷举办业余文化和技术学校，开展扫除文盲和技术竞赛活动，建立和健全职工技术培训和考工定级的制度，使文化和技术受到社会的崇尚，形成了职工学文化、学技术热潮。

1954年，国务院决定撤销绥远省建制，绥远省与中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站合并。随之，绥远省人民政府劳动局并入内蒙古自治区人民政府劳动局。同一时期，为统一职工和公务人员工资分配制度，改善公营厂矿企业职工生活，内蒙古自治区人民政府和绥远省人民政府先后作出调整职工工资的决定，提高了公营厂矿企业职工的工资水平。1955年和1956年，自治区人民政府为企业管理人员、技术人员和工人分别制定了工资标准，并将工资分制改为货币工资制。

1956年，随着手工业和资本主义工商业的社会主义改造的完成，私营企业改为全民所有制或劳动群众集体所有制企业，劳资关系不复存在，劳动争议日益减少，自治区人民政府撤销了劳动争议仲裁机构。劳动争议问题由企业内部或劳动部门的信访机构调解处理。

三

1956年后，国民经济基本恢复，劳动管理工作走上规范化轨道。按照国家统一要求，全自治区开始加强城镇劳动计划制订和实施管理工作。自治区人民委员会要求所有国营、公私合营、合作社营企事业单位一律不准自行从社会上招收人员。生产工作确需要补充的人员要首先在本单位挖掘潜力解决；不能解决的，在国家劳动计划内调剂解决；还不能解决的，在国家批准的增人计划内解决，开始把劳动调配工作纳入计划经济体制，城镇企事业单位的劳动力调配完全由政府控制管理。与此同时，国家把中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站列为重点建设地区之一，以包钢为中心的包头工业基地、大兴安岭森林工业基地以及铁路工程建设和后来的“大跃进”运动，吸引大批内地员工自行涌入中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站。一些企业擅自招用区外流入人员，造成职工队伍的迅猛膨胀。1958年，全区年末职工人数比1957年增加37.9万人，达到近84万人，增幅为83.2％石。到1960年底，累计有近百万区外人员自行流入中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站，占全区总人口9％。包头钢铁公司的10万职工中区外自行流入人员占60％左右，全区30万森林采伐工人大部分是流入人员。全区职工人数达到136.8万。职工人数的迅猛增长使自治区各条战线、各城镇部门和单位不堪承受随之而来的工资总额和商品粮数量的负担。1961年和1962年两年，中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站党委和人民委员会接连作出决定，采取措施，精减职工，压缩城镇人口。到1962年底，共精减职工56万人，使全区职工人数成为80.8万，精减率为41％。

1958年和1959年的“大炼钢铁”和“大跃进”中，自治区内不少企业“打破”安全生产“常规”，大批未经安全和技术培训的新工人、机关干部乃至中小学生和家庭妇女参加生产，使伤亡事故大幅度增加。仅呼和浩特市北城墙地段群众炼铁场，3个多月中就发生事故1813次，其中死亡2人、生病9628人次、一氧化碳中毒300多人次。

精减职工后，自治区劳动部门进一步强化劳动计划管理，严格禁止各单位自行招收职工。按计划，全区国有企业每年可招收职工总数不到2万人，结果，城镇失业人员（时称“闲散劳动力”）日益增多。1964年初，仅呼和浩特、包头、赤峰、通辽等10个城市闲散劳动力达到6.1万人，给城镇就业安置工作造成新的压力。自治区劳动部门按照国家统一部署，通过街道、劳动、民政等机构和部门，采取多种形式（包括动员上山下乡)，有区别、有计划地安置城镇闲散劳动力，解决了部分城镇闲散劳动力就业问题。

1963年，自治区劳动部门按照国家的统一部署，提高了40％的企业职工工资。

1965年，中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站作为全国城市知识青年上山下乡的主要安置地区之一，开始大批接收区外城市知识青年。2个月内，共接收北京、天津等大城市的知识青年2460多人。

同一时期，在社会商品短缺、生产和生活资料凭票供应的情况下，自治区各级人民政府按计划向职工供应劳动防护用品和保健食品，基本保证了企业生产和职工健康的需要。

四

“文化大革命”中，实行“以阶级斗争为纲”的路线，使自治区社会秩序遭到破坏，经济工作受到摧残。各城镇企事业单位生产和工作处于混乱状态，职工劳动纪律涣散，劳动保护工作松弛，事故多有发生。技工学校停止办学。各企事业单位既不准许也无条件吸纳新增劳动力。应该在1966年、1967年和1968年毕业的城镇初、高中毕业生（俗称“老三届”）既不能升学也不能就业，滞留城内，成为社会巨大负担。1968年12月，毛泽东主席号召“知识青年到农村去，接受贫下中农再教育”。此后，自治区许多城镇采取“一刀切”的办法，组织留在城里的历届初、高中毕业生上山下乡。1964～1979年的15年间，全区共接收和安置城镇下乡知识青年41.6万人，其中区外下乡知识青年9.9万人，区内知识青年31.7万人。仅1968年和1969年，即安置近21万人，占15年安置总数的50.4％。

“文化大革命”初期，自治区劳动行政管理工作处于瘫痪状态。一些地方发生职工要求补发甚至强行提取附加工资、奖金事件。中共中央、国务院通过发布通告、通知、公开信和临时规定的形式，管理全国经济工作。要求在工资福利、劳动保护和职工招用政策方面，原则上按照“文化大革命”以前的规定办理，但未能从根本上扭转生产秩序混乱局面。

1970年起，中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站革命委员会逐步恢复劳动工资计划的制订和管理，重新强调严格控制职工人数和工资总额的增加。不准在国家计划外招收职工，不准擅自提高工资标准和提升职工工资级别，不准随意发放各种津贴、奖励，不准巧立名目变相开发工资，使由劳动用工和待遇问题引起的混乱状态得以缓和。

“文化大革命”中，临时工制度被批判为“修正主义路线的产物”。1972年，自治区有近20万国有企业临时工被转为固定工，使只有在国有企业工作才算就业的观念和统包统配的用工制度得以进一步强化。

1972年、1973年和1977年，自治区劳动部门按照国务院决定，分别给部分工资偏低的职工增加了工资。

五

1978年底，中国共产党召开十一届三中全会，决定将全党工作的着重点从“以阶级斗争为纲”转移到经济建设上来，自治区劳动工作进入新时期。

1978年底，中共中央决定调整知识青年上山下乡政策，提出“有安置条件的城市，也可以不动员知识青年上山下乡”。1979年，自治区知识青年上山下乡运动自然结束，下乡知识青年纷纷返城，与城镇原有待业和新增劳动力一起给就业工作造成新的巨大压力。1979年底，全区城镇失业（时称“待业”）率超过15％，劳动力供大于求的矛盾十分突出，单靠全民所有制和为数不多的集体所有制企业解决安置就业问题已不可能。

1980年8月，中共中央提出“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合”（时称“三结合”）就业方针，从制度上革除了已执行25年的单纯依靠全民所有制企业安置就业的做法。同年11月，自治区人民政府召开全区劳动就业工作会议，明确提出主要依靠发展集体经济和个体经营解决城镇待业青年安置问题的指导方针。

仅1981年，全区共安置城镇待业人员34.5万人，其中安置到全民企业8.3万人，集体企业9.4万人，劳动服务公司7.5万人，另有个体劳动者1.2万人，以及临时性工作8.0万人，分别占新就业人数的24.2％、27.4％、21.8％、3.4％和23.2％。

贯彻“三结合”就业方针，全区城镇失业率从1979年的15.01％降到1985年的3.97％，6年中累计安置152万人，使多年积累下来的就业问题得到较好的解决。

1979年以后，技工学校毕业生列为国家统一分配对象，劳动知识和技术能力重新受到社会的重视，技工学校迅速恢复和发展起来。仅1979年和1980年两年，全区恢复和新建各类技工学校80所，超过“文化大革命”前全区技工学校最多年份的数量。此外，自治区各地区各行业为提高在职职工技术水平，普遍兴建了职工培训中心，职业技术培训工作形成自治区成立以后的又一高潮。

1979～1984年，自治区劳动部门按照国家统一计划，给企业职工增加了工资。1983年和1984年的增资工作，打破单纯论资排辈做法，引入了职工增资升级与其政治和技术考核相结合的机制。

六

1986年，国务院发布了4个有关国有企业劳动制度改革的规定，自治区人民政府随之制定了相应的实施办法，要求国有企业招收工人，除国家另有特别规定者外，统一实行劳动合同制，并签订劳动合同。废除政府统包统配的劳动用工制度，贯彻公开招收、自愿报名，德智体全面考核，择优录用和先培训后就业的用工原则。在劳动力管理方式上，由过去的直接指挥型转变为综合服务指导型。在管理手段上，由过去单纯依靠行政手段转变为行政、经济和法制手段相结合，扩大了就业服务范围。在劳动计划管理体制方面，使计划指标由政府绝对控制转向宏观调控、微观搞活，允许企业自行编制劳动计划并报主管部门和所在地区劳动部门备案；在政府对国有企业职工工资管理方面，逐步推行职工工资总额包干并与其生产效益挂钩浮动，企业内部工资分配由企业自行决定的政策。对城镇集体所有制单位劳动计划，由自治区指令性计划变为由盟市旗县主管部门编制下达的指导性计划。自治区开始实施待业保险制度，开办职业介绍所，恢复劳动争议仲裁工作和职工追休养老费用的社会统筹，扩大职业培训的范围，增加职工工资，加强劳动保护和安全监察法制建设。

进入20世纪90年代以后，国家加快经济体制改革和产品结构调整步伐，建立和完善社会主义市场经济体制。全区开始推行企业劳动人事、工资分配、社会保险制度综合配套改革，开展“破三铁”活动，即打破沿袭近40年的能进不能出的用工制度（“铁饭碗”)、能上不能下的干部制度（“铁交椅”)、能升不能降的工资制度（“铁工资”)，将职工招用和工资分配权由政府下放给了企业。1995年，《中华人民共和国劳动法》开始实施，自治区劳动工作走上依法调整劳动关系，维护劳动者合法权益，建立劳动社会保障制度的轨道。全区各地进行以推行全员劳动合同制，改革固定工为重点的劳动制度综合配套改革，推行“劳动者自主择业、市场调节就业、国家促进就业”（时称“新时期就业方针”)的劳动用工制度，把组织起来就业和自谋职业作为新增劳动力和失业人员就业和重新就业的主渠道。

20世纪90年代后期，随着社会主义市场经济体制的建立，国有企业长期以来重复建设、盲目建设和结构臃肿、人浮于事等深层次矛盾显现化，出现兼并破产、职工减员下岗现象，成为事关改革发展和社会稳定的重大政治和经济问题。自治区各级党委和政府把做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作作为头等大事，采取一系列措施，确保国有企业下岗职工基本生活和离退休人员养老金的按时足额发放。各盟市劳动部门、大型企业和企业集团、较大的分公司和直属企业、下岗职工比较多的中、小型企业普遍建立再就业服务中心，对下岗职工进行登记统计、发放基本生活费、开展转岗转业培训、传递用工信息、进行职业介绍、就业指导、安置服务和管理。截至1998年11月底，全区国有企业下岗职工累计39.22万人，占职工总数的20.3％，当年分流安置23万人。全区共组建再就业服务中心3388个，组建率达100％。未安置的16.32万名下岗职工全部进入再就业服务中心，有10.64万人与中心签订了基本生活保障与再就业协议，14.08万人领到了基本生活费。进入再就业服务中心的职工基本生活费和社会保险费，首先由企业解决。企业解决有困难的，经有关部门批准，采取政府财政支持、企业负担、社会筹集各占三分之一的“三三制”办法解决。

1996年起，自治区人民政府在全区推行城镇职工基本医疗保险制度，将职工的疾病医疗纳入社会化管理体制，以便杜绝医疗费用的浪费，并基本保证职工疾病特别是大病的及时治疗。

20世纪90年代后期，一些作为技工学校毕业生就业主渠道的国有企业经营困难，同时技工学校毕业生不再由国家统包统配，而改为自主择业或推荐就业，使技工学校生源逐步减少。有的技校撤销或合并，改为适应市场需要的多层次培训基地。呼伦贝尔盟技工学校、包头钢铁公司技工学校、赤峰交通技工学校等则改为以培养高级技术工人为主的高级技工学校。与此同时，执行了30多年的由企业和行业进行的工人技术考核转变为由劳动行政部门管理的社会化的职业技能鉴定。到1999年底，全区共有国家职业技能鉴定站74个，考评人员525人；地方和行业职业技能鉴定站31个，考评人员147人；工人考核委员会和技师考核委员会33个。当年全区有24427人申请参加了职业技能鉴定，有22729人通过鉴定，获得职业资格证书。

与社会主义市场经济体制建设相适应，自治区劳动法制建设得到加强，各盟市、旗县都建立了劳动监察机构，对企业和用人单位实施劳动用工年检制度和集体劳动合同签证制度。

2000年，中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站劳动和社会保障厅成立，标志着自治区劳动工作由几十年中只对全民所有制和部分城镇集体所有制企业职工的单纯行政管理转入面向全区城乡企业和职工的法制管理轨道。在职能方面，强化了处理劳动关系、维护用工双方合法权益和保障劳动者劳动和生活权益作用，不再对企业用工和内部工资分配进行直接干预，将劳动工作纳入了社会主义市场经济体制。当年，全区累计出现国有企业下岗职工25.91万人（含上年结转的13.13万人)，全部进入再就业服务中心，领到基本生活费，并有15.77万人实现了再就业，再就业率达到61％，高出全国平均水平25.5个百分点。至年末，全区城镇登记失业率为3.3％。全区实行养老金社会化发放人数55.5万人，社会发放率为94％，比全国平均水平高出近1.8个百分点，比1999年纯增24.3万人和40.5个百分点。自治区劳动和社会保障厅加大劳动执法监察力度，全年查处群众举报劳动案件364件，结案率98.9％；受理劳动争议1054件，结案1047件，结案率为97.2％，依法维护了用人单位和劳动者的合法权益。

随着世界经济一体化和中国西部大开发进程的加快，中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站的劳动和社会保障工作将开创新的辉煌局面。