党的十七大报告中指出“和谐社会是中国特色社会主义的本质属性”“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果”。党中央高度重视和谐社会建设和社会矛盾的解决，并把2009年定为信访积案化解年。各级政府也非常重视这项工作，并作为政绩考核的一项重要指标。但是，历史积案处理起来往往会牵动许多方面的问题，故人们称之为“老大难”、“棘手”问题。然而，历史积案又是不容忽视的敏感问题，是当前群众上访的主要问题，也是构建和谐社会的障碍。因此，在清理历史积案中，首先要在思想上树立有敢于碰“硬”的精神，克服畏难情绪，不怕得罪人、不怕丢官、不畏强暴、不惧强权。其次，要在行动上综合运用多种手段, 调动相关部门，采取有力措施，充分发挥党和政府主导的维护群众利益机制的作用，认真落实和完善政策措施，积极筹措资金，从源头上积极进行化解，切实解决一批久拖不决的疑难复杂的历史积案。

一、历史积案概述

改革开放后，社会进入了转型时期。随着利益的不断分化，社会矛盾突显，加之法律和政策制度的相对滞后以及制定和实施中的一些漏洞的存在，引发了原本隐藏在社会上的一些深层矛盾。如：涉法涉诉、复转军人生活福利、企业改制遗留问题、草牧场纠纷、劳动和社会保障、农村牧区土地征用、城市房屋拆迁等等问题。这些历史积案久拖难决，越拖越多，矛盾越来越激化，甚至引发群体性事件，对社会和谐与稳定构成威胁。

从有关统计资料看：今年上半年 “中部四盟市”———呼和浩特市、包头市、锡林郭勒盟、乌兰察布市，自治区交办的信访积案118件,化解45件，化解率仅为38.1%。“西部四盟市”———鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、乌海市、阿拉善盟，自治区交办的信访积案49件，化解27件，化解率为55.1%。由此可以看出，各盟市历史积案的化解率，与自治区政府提出的“百日攻坚活动”积案化解率80%以上的目标还有很大的差距①。还需要各级政府及相关部门加以重视，认真贯彻落实信访工作责任追究制度，采取有力措施，多方筹措资金，尽快加以解决。

造成历史积案长期未解决原因是非常复杂的。一是受地方和部门保护主义干扰及各种非法干预未能执行的案件；二是涉及多个部门的案件，如涉军问题；三是因法规、政策滞后等原因制约了一些问题的解决的案件，如企业改制中的遗留问题；四是由于地方经济发展水平较低，社会保障机制不够完善，在兑现民生政策上欠账太多造成的案件等等。这些案件因为是历史沉积，情况复杂多样，所以在化解中，要认识矛盾、抓住矛盾、理顺矛盾、驾驭矛盾，并最终化解矛盾，这样才能避免矛盾激化，避免矛盾转化，避免矛盾升级。要坚持保障和改善民生作为化解历史遗留问题的治本之策，深入细致地进行排查，把问题搞清摸透。综合运用多种手段, 调动相关部门，采取有力措施，只有这样，才能化解社会矛盾，促进社会公平正义，才能团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，维护社会稳定。

二、历史积案产生的原因和特点

1．涉法涉诉问题

司法公正是社会稳定与和谐的最后一道防线，如果司法不公，就会使司法失去权威性，使民众对国家和社会失去信心。造成涉法涉诉的原因是多方面的，一是少数政法干部服务意识、公仆意识欠缺，唯官唯上，寻求捷径。对群众反映的问题敷衍塞责，加之综合素质偏低，案件办理程序和细节不严谨，矛盾纠纷调解不力、执法过程有失公正。二是监督不力，执法不公。由于司法监督机制的不完善，致使案件久拖不决、久侦未破，造成一些当事人的合法权益得不到合理保障，心理失衡而到处上访。三是政出多门，机制滞后。由于当时各种体制的不规范，致使当事人在上访时，接待部门口径不一，多头批示，给问题的解决带来不利，让当事人心中生疑、经常上访。四是当事人个人因素的原因。一方面受封建法制思想的影响，“人治”观念仍占主导地位，试图迫使党委、政府介入司法案件，越权办案或干预司法。因而频频上访，甚至组织集体访、越级访。另一方面，当事人难以支付高昂的律师费和诉讼费，处理某些具体问题，信访途径有时又比诉讼程序成本低、解决得快。这类案件的当事人行为比较激烈，往往在国家有重大节日和活动时以非常方式提出诉求，一旦解决不力，极易激化社会矛盾和影响国家形象。

2．复转军人问题

复转军人问题主要是指1993-1999年转业军官，他们主要是陆军，有较高的素养，并对国家的政策、方针掌握较好。他们的就业状况关系到我国军心的稳定。虽然人员不多，但不容忽视。1993-1999年军官转业时，地方政府开始分流减员，事业单位压缩，企业改制。部队为体谅地方的困难减轻安置，转业军官按照国安（1993）2号、（1993）政联1号（试行）文件，领取了转业费和经济保障费。但随着市场经济的飞速发展，社会不断进步，工资不断上涨，物价也跟着上涨，各种保障制度也在不断完善，有些地方政府没有制定相关的政策将转业军官纳入社会保障之中，这就使这些转业军官生活处于窘迫状态，抚恤、社保、医保、就业以及子女教育都受到影响。从我区现有情况来看，鄂尔多斯市和兴安盟根据相关政策并加以细化，率先解决了复转军人问题，使其生活得到了保障。但其它地区仍未解决。这些复转军人为生活所迫，他们不断地集体上访、越级上访、重访。由于这部分人与军队有紧密的联系，都会使用枪枝，如果处理不好就会引发严重的突发事件。

3．企业改制的遗留问题

由企业改制引发信访案件的原因主要有：一是企业改制中产权转让不够公开、公平、公正，造成国有资产流失，使职工合法权益受损，二是漠视底层职工的权利，压制群众的合理诉求，改制方案不征求职工的意见、未经职工大会审议，不按规定制定职工安置方案，不能及时足额支付职工安置费用，甚至侵占、挪用职工安置费用；三是缺乏健全的社会保障机制，企业将退休、失业职工对企业的依托转向对社会的依托尚未形成等；四是政策不配套，机构不健全，政府服务力度和政策扶持力度不够，企业改制提留费用与预计发生费用存在较大缺口及改制后企业职工的住房补贴问题等等。这类案件一般多是集体上访或越级上访，如果处理不当就会引发突出事件。从我区有关统计数据了解到，仅2009年上半年，我区企业改制所引发的突出事件131起，占突出事件总数的16.2%,比2008年同期增加了50%。

4．草牧场纠纷问题

草牧场引起的纠纷主要原因是利益驱动的结果。一是草牧场流转过程中的侵权行为。如旗县、乡苏木、嘎查村级政府没有严格遵守相关的法律和行为规范，强迫牧户放弃承包权或改变承包合同，通过招商引资，以增加地方财政收入和促进地方经济发展为借口，非法变更牧户的承包经营权，从而使牧户在牧场流转过程中不能依法获得土地转让补偿；二是一些机关企事业单位和少数机关干部长时间、大面积、低偿占用草场放养牲畜和垦草种地，与牧民争夺有限的资源，严重侵害了牧区群众的利益，从而引起的草牧场纠纷；三是草场租赁、出让行为不规范，未按草场权属关系审批，草场大量外流和向大户集中，使大资本排挤小牧户，使部分贫困牧户失去基本生产资料。这些人法制意识比较薄弱，经济上比较困难，一般不会通过法律途径解决问题，而通过集体访、越级访等形式，通过政府来解决问题。这类问题如果处理的不好，就会引发群体性的突发事件。

5．农村牧区土地征用问题

农村牧区土地征用引发的纠纷主要原因有：一是征地程序不合法，没有按照“两公告、一登记”土地管理法规进行；二是当地的基层政府为了政府的利益，不顾农民的利益，故意造成征地补偿不透明、随意压低价格或挤占、挪用、拖欠补偿款，从而使土地补偿款不能到位或补偿数额过低等；三是土地征用过程中监督机制不健全，造成相关官员滥用权力、以权谋私等腐败行为；四是拆迁安置不公正或不到位；五是丧失土地的农牧民未能享受到与城市居民同等的“国民待遇”，失去土地就等于失去了收入来源，使他们生活出现了困难；六是征地的司法保护缺位，使农牧民的合法权益得不到保护。农村牧区土地征用问题是农牧民比较敏感、反应比较强烈、矛盾比较突出的问题，也是影响社会稳定的重大问题。丧失土地的农牧民往往会出现过激的行为，从而引发突发事件。

6．城市改建房屋拆迁

城市改建房屋拆迁引起纠纷的主要原因有：一是特殊家庭的住房保障机制未形成；二是征地和拆迁安置的政策高低不一；三是征地补偿、拆迁安置程序不合法；四是征地和拆迁安置工作中当事人的合法权益没有得到保护；五是征地拆迁后当事人生产生活困难等等。由于拆迁直接关系到当事人的切身利益，这些人往往言辞激烈，行为偏激，稍不留意可能引发群体性事件。

7．劳动和社会保障

劳动和社会保障引发上访的主要原因有：一是一些企业从自身利益出发，故意克扣、拖欠职工工资和工程款项；如：包头万豪国际酒店，拖欠上千农民工工资，并采取非法手段不支付工程款，就这样为其省下了近千万的资金。二是企业生产经营不善、企业矿产倒闭，企业主逃匿，从而恶意拖欠工人工资；如：包头市恒丰钢铁厂杜某因企业经营陷入困境，携款出逃，引发200多名工人集体上访②。三是政策的缺位，如民办教师待遇问题。四是企业用工制度不规范，引发的工伤保险和社会保障问题。由于劳动和社会保障直接影响当事人的生活和社会福利，这些人常常集体上访，并伴有围堵政府和滞留等现象，从而影响了社会的稳定。         

三、解决历史积案问题的途径

1．转变思想观念，增加责任意识

各级政府要统一思想，转变思想观念，牢固树立维护稳定是第一政务的思想，把化解“历史积案”作为工作的重中之重切实抓紧抓好。消除“新官不理旧账”的推诿心理。开展“错案必究”。要转变工作作风。增加工作的主动性，下决心根治推诿扯皮、被动应付的顽疾。要确信绝大多数上访群众是有道理的。要坚持“群众利益无小事”和为官一任，稳定一方，造福一方的责任感。做好功在当代，利在千秋的事。在化解“历史积案”工作中，要真正站在公平与正义的立场上，给民众一个可以畅快表达自己情绪与利益诉求的渠道。躬身去问询百姓心中不满的来源是什么，与上访群众商讨如何解决之策，不要把“以人为本”的和谐理念只挂在嘴上，要内化于心，外化于行。要换位思考，站在民众的立场，来体会民情与民心。因为越是矛盾积怨深的地方，越需要公平与正义，越需要政府为民做主、为民说话、替民办事，越需要政府以负责任的心态，以最大的诚心和信心去化解种种潜在的冲突与矛盾。

增加责任意识，规范程序。责任是基本素养的考量，要把群众满意作为我们工作的出发点和落脚点，按照责任主体，分门别类，层层签订责任书，并严格落实“四包”的工作责任制，推动责任落实。要坚持公平和正义，追求法律效果和社会效果的有机统一，妥善解决历史积案，以化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。同时，必须严格实行责任追究，从源头上预防和减少新积案，并有效地推动历史遗留问题的解决。建立执法档案，将执法单位和执法干警的基本情况、办案数量、案件评查结果、执法过错认定、违法违纪查处等情况全部记入执法档案，作为评先授奖和提拔使用的依据，长期保存,有效避免干警执法不公、不严、不作为、乱作为现象发生。努力做到守土有责，守土尽责，失责必查，渎职必究。

2．深入实际解决民生问题

民生，与一个国家、一个民族、一个政党的命运休戚相关，古今中外，历代更迭，无不反复证明了这一道理。重视民生，则国泰民安，政通人和；无视民生，则国覆民反，政息人亡。重视民生，是解决现实社会问题的重要前提。任何社会都存在着社会问题，只有把社会问题控制在一定的限度之内，社会才能安全稳定地运行。各级政府要牢固树立“以人为本”的科学发展观，忠实执政为民，常怀为民之心，多行利民之事，要从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，认真解决群众关注的热点和难点问题。

深入排查，积极化解。坚持重心下移，关口前移，以为群众排忧解难为重心，深入到上访群众中，要按照温总理四点要求，“热情”、“依法”、“负责”、“奉献”去做，访民生、解民忧。并把历史积案作为排查化解的重点，进一步摸清底数。要对历史积案进行类型划分，制定相应措施，一案一策、一案多策、因案施策，逐案攻破。要坚持以人为本，对影响社会大局稳定、事关群众切身利益、阻碍经济社会发展的重大案件进行集中排查，花大力气、下真功夫进行调查化解。如对城市拆迁案件的排查，要从保障拆迁民众的利益出发，要本着为民拆迁、依法拆迁、阳光拆迁、和谐拆迁的原则组织实施拆迁工作，以确保社会的稳定。再如：对1993-1999年转业军官生活状况进行排查，要从解决转业军官现实困难出发，尽快地将有关政策进行细化，使转业军官抚恤、社保、医保、就业以及子女教育等得到保障。

3．要健全联动机制，整合各种资源。

建立各级党委、政法、信访等机构的协调联动机制。如：建立由人民法院主办、信访督办、有关部门联动、社会各界参与的长效联动机制。

再如：法院上下联动机制和内外联动机制的建立。上下联动机制可使执行受到人为干扰时，通过开展提级执行、交叉执行等方式，及时得以排除。内外联动机制主要是指和金融机构、车辆、土地房屋等职能部门联动，在清理积案中，坚决依法打击非法处置查封、扣押、冻结的财产，拒不执行判决、裁定，妨害公务等犯罪行为。

再如，建立信访信息反馈与政策、法律的联动机制，将群众信访的问题，通过信访部门进行综合分析，转送到政府职能部门进行专题研究，制定相关的政策和法律，以促进群众信访问题的解决。通过这些联动机制的建立，以整合各种资源，联动社会各方的重要契机，以保社会和谐与稳定。

4．完善相关法规和政策，以保障社会的稳定

完善相关法规和政策，其意义不仅在于改善民生、维护社会公正、保持社会稳定等，对促进经济增长的意义同样重大。它可以拉动内需和促进经济增长方式转变，也可以提升产业转型和升级，促进服务业发展。所以，许多国家通过及时修订立法和完善社会保障政策来促使社会保障制度更加完善化。随着我国经济的发展，加快完善相关立法工作和政策的制定，尤其显得重要。它可以确保每位社会成员的生活底线，确保每位社会成员生存的基本权力，使弱势群体也能不断享受改革发展的成果。使弱势群体在享受改革发展的成果的基础上，积极认同改革、认同发展，并积极投入到改革发展的大业中。但是，当前我国社会保障体系和相关法规和政策还很不完善，存在保障覆盖范围窄、保障水平低、政策缺失、政策不周全、政策不完善、法律不够健全、监察执法不严等一系列亟待解决的问题。所以，在完善相关法规和政策制定中，政府首先要发挥主导作用，调整财政支出结构，逐步提高社会保障支出的比重。采取多种方式，针对不同群体增加新的保障项目，逐步扩大社会保障体系的覆盖面。同时，要加快完善相关的法律和政策，以保证许多社会问题和社会矛盾在法律和政策层面上得以解决。在这方面，我区少数盟市旗县已经做了一些相应的工作。如：阿拉善盟立足地区实际，从解决群众最关心、最现实的利益出发，率先出台相关政策，解决了“五七工”等问题；鄂尔多斯、通辽市、锡林郭勒盟等地，投入近千万元，解决了一批城市拆迁、养老和医疗保险、复员退伍军人安置、企业改制等历史遗留问题；呼伦贝尔盟、通辽市奈曼旗以增进人民群众的福祉为宗旨，建立信访储备金，探索解决了一大批需要政府“买单”的历史遗留问题③。这些都是维护社会和谐与稳定的创新举措,应大力提倡，加以推广。

其次，政府要加大对农村牧区卫生事业改革和发展的支持力度，建立对贫困地区的社会保障专项转移支付机制，建立就业扶持资金，以扶持特困群体人员就业，提高社会保障基金征缴率等多种方法，提高社会保障支出的比重。要加快完善社会保险法、社会救助法、慈善法等法律建设，制定养老保险条例、医疗保险条例、社会保障基金管理条例等法规。在社会保障层面上使弱势群体的养老保险、工伤补偿、公租房制度等等得到保障。要打破区域分割和地方保护制度，实现跨地区社保资金转移。

再次，要积极开展规范企业用工、清理社会保险关系等方面的监察执法，重点监控企业和劳动力较集中的劳动密集型企业，避免企业克扣、拖欠工人工资和社会保障金的现象，以提高社会保障工作的效率和质量，加大对违法行为的打击力度。同时，要鼓励社会捐赠，扩大社保基金的筹集渠道，多渠道、多方式筹集救助资金，不断做大做强社保基金。要进一步加大对社保基金的监管力度，实行社会保障预算和财务管理机制，严格控制支出标准和范围，以提高社会保障资金营运效率。

参考文献：

①2009年1-6月中部四盟市和西部四盟市信访工作情况的通报，2009年

②自治区联席会议办公室：全区旗县（市、区）委书记大接访活动取得显著成效[J]内蒙古信访，2009（1）

③ **：在全区信访工作会议上的讲话（摘要），内蒙古信访，2009（2）

           （作者：内蒙古社会科学院公共管理所）