根据国家的统一部署，从2011年以来，我区以农村牧区为重点先后实施了两期学前教育三年行动计划，学前教育供给不足的矛盾得到有效缓解，但随着城镇化步伐加快和全面二孩政策实施，学前教育面临着新的供给压力。为此，我们以问题为导向，以摸清问题、分析原因、提出对策为重点，组成专题调研组到呼和浩特、包头、鄂尔多斯、赤峰、通辽、呼伦贝尔等地开展了实地调研，现将情况报告如下：

我区学前教育发展存在的主要问题

（一）幼儿园供给不足  与小学、中学教育资源供给情况相比较，我区学前教育仍存在诸多方面的短板，幼儿园供给总量不足、规划布局不合理、公办园与民办园发展不平衡等问题比较突出，主要表现在“入园难”、“入园贵”和“入园远”等三个方面。

“入园难”——公办资源供给严重不足。我区“入园难”主要是指中心城区“入优质园、公办园难”的问题。我区现有幼儿园3672所，其中公办园1233所，占全区幼儿园的33.58%；全区公办园在园幼儿数303165人，占全区在园幼儿总人数的49.9%。与我区毗邻的甘肃省公办园占比达到64.22%。以呼和浩特市玉泉区为例，公办幼儿园只有3所，提供学位不到800个，而2016年玉泉区适龄儿童有8000人左右，公办园学位供给率不到10%。此外，我区普惠性民办幼儿园发展滞后。全区现有普惠性民办幼儿园472所，占全区幼儿园总数的12.85%，而甘肃省的普惠性民办园达1368所，占全省幼儿园总数的21.24%，占比高于我区8.39个百分点。因公办园施舍较完备，教师素质相对较高，收费也低，因此供不应求，也形成了新的教育分配不公等问题。形成“入园难”的原因：一是随着城镇化步伐加快和城镇人口的快速增长，人口流入地学前教育需求高涨。2016年我区常住人口城镇化率达61.2%，比2000年提高了19个百分点，城镇人口约增加772万人。以呼和浩特市为例，2016年底在园幼儿数为66555名，比2010年底增加3万余（增加近1倍），而园所总数尤其是公办幼儿园数量增加并不明显。调研发现，我区人口流入地中心城区公办园学位普遍紧张，呼和浩特市市区、包头市市区、赤峰市红山区、通辽市科尔沁区、呼伦贝尔市海拉尔区等地公办园学位供给严重不足。二是随着新生代劳动力进入婚育阶段，学前教育总量不足的矛盾更加突出。新世纪以来，“80后”“90后”的新生代农牧民工成为转移就业的主体，与老一辈比较，新生代农民工更加注重子女教育，为子女接受优质教育而选择进城务工和将户籍进入城市已成为城镇户籍人口增加的主要因素，因此加剧了人口流入地学位紧张与人口流出地学龄儿童减少的结构性矛盾。三是生育政策的调整给学前教育供给带来新的压力。2016年实施全面二孩政策后，全区出生人口为22.72万人，比2012—2015年平均值多出生1.76万人，预计2018—2020年间需要入园的孩子会形成一个高峰值。一些地区二孩数量较多，学前教育供给压力较大，例如包头市东河区滨河东路第四社区人口8000多，2016年新出生二胎婴儿就有600多人。

“入园贵”——民办幼儿园市场发育不充分，无法提供多层次和个性化的学前教育服务。调研发现，我区民办幼儿园两极分化严重，具备一定办园条件的收费偏高，收费较低的保教质量无法保障。以呼和浩特市为例，城区民办幼儿园每月收费平均2500—3000元，办园条件好的民办幼儿园收费每月达4500元以上。目前我区公办园保教费收费标准为市区自治区级示范园每月为550元，市级示范园每月为360元，民办园与公办园收费差距较大。民办园收费标准与目前呼和浩特市城镇居民均可支配收入34723元相比较，家庭支出压力较大。

“入园远”——幼儿园规划布局不合理。在大部分城镇，新建住宅小区多数未配套建设幼儿园。以呼和浩特赛罕区为例，随着自治区党政办公地址搬迁，新建了很多住宅小区，但是没有配套建设幼儿园，甚至还出现了人口集中地区没有地方规划建设幼儿园的情况。在农村牧区，有些地区撤乡并镇后幼儿入园需到十几甚至几十公里之外，农村家庭承担的入园成本如保教费、伙食费、住宿费、交通费、陪读费等各种费用加起来已超过城市幼儿园费用。有些苏木乡镇没有幼儿园，巴彦淖尔市59个乡镇中有5个苏木乡镇没有幼儿园。包头市固阳县为自治区集中办学试点旗县，但只有县政府所在地金山镇有小学和幼儿园，其他乡镇均没有小学和幼儿园。

（二）学前教育师资短缺  我区现有幼儿教师5.2万人，在园幼儿60.75万人，师生比为1∶11.7，按照《幼儿园教职工配备标准》幼儿教师缺口达1.55万人，且大多幼儿教师学历不高，本科以上学历的占比仅为36.3%。目前全区仅有9所大专院校开设学前教育专业，幼儿教师培养总量不足，实际从事幼儿教育工作的人更少。一些地区存在因没有幼儿教师新建幼儿园无法正常办学等问题，幼儿园师资严重短缺已成为制约学前教育发展的重要问题。一是编制数量紧张。我区自1985年以后没有增加学前教育教师编制，幼儿教师编制严重短缺。以包头市为例，在编教师仅占17.8%，且老龄化严重。根据党中央编办的统一要求，事业编制总量实行全国统一核定，中小学教师实行专项编制，并要求严禁挤占、挪用和截留中小学教职工编制。由于幼儿教育目前还没有纳入国民九年义务教育序列，幼儿教师编制无法单列，只有在其他事业编制中调剂解决，导致编制严重不足。调研发现，多地的公办幼儿园只有管理岗位有几个编制，绝大部分教师没有编制。二是幼儿教师工资待遇低，人员流动性大。我区在编幼儿教师属于事业编制，能够保障工资和“五险一金”，但占全区幼儿教师80%以上的聘任制教师，工资待遇普遍较低，基本没有“五险一金”，导致幼儿教师队伍流动性大，直接影响幼儿园的保教质量。以包头市为例，1286名由旗县区聘用的幼儿教师每月可以享受1600元市财政补贴，工资可以达到2500元以上，而1165名园聘教师每月人均工资只有1682元，仅高于当地最低工资标准42元。另外，幼儿园教师职称评定机制不完善，没有纳入编制的聘用教师很难参加职称评定，幼儿教师职业发展遇到瓶颈，也是幼儿教师队伍不稳定的原因之一。全区5.2万名幼儿教师中未定职称的有3.38万人，占65.24%，高级职称的仅有253人，占4.87%。

表一  全区幼儿教师专业技术情况统计表

因薪资待遇低，社会保障措施不完善，职业荣誉感不高和社会认同度低，许多年轻聘任教师频频跳槽。以呼和浩特市赛罕区为例，2017年赛罕区共有聘任教师625人，在同一幼儿园工作满3年的仅占一半左右。

呼和浩特市赛罕区幼儿园聘任教师流动性抽样调查表（表二）

（三）学前教育管理体制不健全  目前，盟市旗县教育部门大多数没有学前教育科，公办园由基础教育科代管，民办园由民办教育科管，很难做到对学前教育的规范管理。特别是民办幼儿园涉及工商、教育、食药、消防、城管等多个部门多头管理，无法形成合力。目前我区幼儿园的监督管理与业务指导方面问题较突出。一是无证幼儿园大量存在。由于我区公办普惠性学前资源供给不足，具备一定办园条件的民办园收费又偏高，导致全区各地都不同程度地存在无证幼儿园，特别是在人口较多的旗县和城乡接合部无证民办幼儿园大量存在。这类无证幼儿园大多租用底店或闲置房舍改造，存在较多的安全隐患，食品卫生防疫条件无法保证，在办学上存在严重的小学化现象，保教质量和办学条件堪忧。近期，各地开展了整改和取缔无证幼儿园专项行动，包头市清理整改无证幼儿园331所，呼伦贝尔市限期整改218所、取缔226所，但是由于有一定的市场需求，无证幼儿园在一些地区还部分存在。二是部分地区存在“办证难”的问题。在调研中了解到，一些幼儿园的办园条件、设施环境、保教质量都不低，对缓解“入园难”和“就近入园”有很大作用，但因土地权属和所在小区房产证照不全等问题，致使幼儿园无法取得消防、卫生等证照，没有办学许可证。据不完全统计，呼和浩特市4个城区有此类民办幼儿园60所，在园幼儿约7000人，占全市在园幼儿数的10.2%。三是保教内容随意性较大和“小学化”现象比较突出。目前，我区各地主要是参照国家《3-6岁儿童学习与发展指南》的规定，围绕健康、语言、社会、科学、艺术等五个领域开展幼儿保育教学，因自治区没有统一的学前教育课程设置标准和实施方案，各地幼儿教育存在教育资源匮乏化、课程理解片面化、集体教学薄弱化、游戏活动形式化、一日活动单一化等问题，尤其是民办幼儿园因缺乏科学的教育理念，幼儿教育“小学化”现象比较突出。另外，幼儿园与小学衔接制度不完善，小学阶段很难实现“零起点”教学，有的地区入小学还需要经过笔试、面试等环节。此外，一些家长对幼儿教育的错误认识也在一定程度上助长了“幼儿园小学化”现象。

（四）相关政策保障不完善  从国家层面，目前学前教育尚未纳入义务教育范围，相关立法缺失和政策不完善，对学前教育阶段各级政府应承担的责任没有硬性规定。从调研情况看，一是相关支持保障政策不完善。在经费保障方面，我区还未建立生均经费拨付机制和持续稳定的财政经费投入机制。据了解浙江、山东、陕西、甘肃、青海、广西、宁夏、西藏等地区均已建立了生均经费拨付机制。在幼儿教师招录方面，目前我区教育部门招录聘用幼儿教师主要是参考公务员考试模式，虽然能够保证公平、公正、公开的要求，但是针对幼儿的特殊性，在幼儿教师应具备的声乐、舞蹈和心理等方面的素质和条件，还缺少针对性的要求和规定。二是扶持民办园政策力度不够，各地区差别较大。目前县级政府是发展学前教育的实施主体，因受经济发展水平、地方财政收入、领导重视程度等因素的影响，民办幼儿园扶持政策地区间差别较大。在调研中了解到，达茂旗目前已统一了全旗各类幼儿园的收费标准，民办幼儿园按接收幼儿数享受政府的定额补贴，幼儿家庭只分担一部分伙食费，基本实现了公益普惠。而其他大部分旗县民办幼儿园获得的补贴资金较少或基本没有，个别地方还存在幼儿园水电费用按商业用电价格收取等现象。三是普惠性幼儿园认定办法亟待修改。调研中发现，现行的《中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站普惠性民办幼儿园认定及管理办法》规定“主城区普惠性民办园保教费收费标准最高不超过同级同类公办幼儿园收费标准的2.5倍”，该办法已经不适应当前形势发展的需要，制约了普惠性民办幼儿园的发展。自2015年普惠性幼儿园认定及管理办法实施以来，呼和浩特赛罕区至今没有一家普惠性民办幼儿园。

二、对策建议

十九大报告首次提出“幼有所育”，并将其纳入重点民生工程，在当前国家大力倡导终身教育的前提下，学前教育作为终身教育的开端是国民教育体系的重要组成部分，其重要性和紧迫性日益凸显。

（一）加强学前教育供给  一是在中心城区扩大公办幼儿园的供给。逐年安排新建、改建、扩建一批幼儿园，支持企事业单位和集体办园，扩大公办资源。继续落实好“交钥匙工程”，老旧城区、棚户区改造和新城区、城镇小区建设要根据人口情况规划、配建幼儿园。二是支持普惠性民办幼儿园发展。修改完善普惠性民办幼儿园认定标准，或将普惠性民办幼儿园认定标准权限下放至盟市，并通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持普惠性民办幼儿园发展，提高普惠性民办幼儿园的比例。可以借鉴青岛市按照2400元的生均定额补助标准扶持普惠性民办园的成功经验，扶持普惠性民办园发展。同时，将提供普惠性学位数量和办园质量作为奖励和支持学前教育的一项重要依据。三是继续办好乡镇中心幼儿园。充分发挥乡镇中心幼儿园的辐射带动作用，大村独立建园，小村联合办园，优先利用中小学闲置校舍进行改建。四是加大民办园的扶持力度。各地应采取灵活多样的方式，将学前教育纳入政府购买服务的重要内容，可推广呼伦贝尔市“公建民营”、包头市“派驻幼儿教师”、达茂旗定额补贴等成功经验，切实加大民办园扶持力度。

（二）重点解决幼儿教师短缺问题  一是拓宽师资补充渠道。尽快建立完善幼儿园教师招录聘用制度或办法，通过事业单位招考、特岗计划、转岗、聘用、支教等多种形式招录幼儿教师。根据教育部《关于各地出台公办幼儿园教职工编制标准情况的通报》要求，结合我区实际，出台公立幼儿园教职工编制标准，采取核定编制、区县统一招考管理等方式及时补充公办幼儿园教师。采取政府购买公共服务、派驻园长、派驻公办教师等多种方式支持民办幼儿园教师队伍建设。同时，针对幼儿教育的特殊性，教育部门招录聘用幼儿教师应更加注重专业性。二是切实保障幼儿教师的工资待遇。采取多种方式切实解决聘任制幼儿教师工资待遇偏低的问题，各地可推广包头市对旗县区聘用的幼儿教师采用市财政统一补贴（每月人均1600元）方式，并逐步将幼儿园教职工依法全员纳入社保体系。在保障幼儿教师工资和社保的基础上依法签订用工合同，提高教师违约成本，保证教师队伍稳定性。三是加强教师培训的有效性和针对性。将互联网+引入幼儿教师教育培训体系，提高幼儿教师培训的覆盖面和针对性。四是逐步建立完善的幼儿教师职称评定制度。积极探索建立有利于幼儿教师专业发展的职称评定标准，给幼儿教师更大的职业发展前景和预期。同时，各级各类优秀教师表彰活动向学前教育倾斜，并将一定的名额划拨给民办幼儿园，提高幼儿教师的职业荣誉感，使幼儿教师职业更加有吸引力。

（三）建立和完善相关支持政策  一是建立生均公用经费拨款机制。尽快制定生均公用经费拨款标准，逐步建立起与管理体制相适应的生均拨款、收费和资助一体化的学前教育经费投入机制。可借鉴陕西省1300元/生·年，青海省1200元/生·年（三江源地区2200元/生·年）、天津1200元/生·年的生均公用经费拨款标准建立我区的生均经费拨款标准。二是适当调整公办幼儿园的保教费收费标准。根据当地经济发展水平、办园成本和家庭承受能力，对公办幼儿园的保教费收费标准进行适当调整，缓解地方政府财政压力和幼儿园资金困难的问题。2017年9月开始，自治区党委和政府的机关幼儿园保教费由每生每月550元调整为850元。此项工作可以选择呼和浩特市城区先行试点推广。

（四）加强幼儿园的监督管理和业务指导  一是规范办园行为。严格落实县级政府监管责任，完善动态监管机制，加强幼儿园准入、安全、卫生保健、营养膳食、保育教育、经费使用和收费等方面的规范管理，推进幼儿园依法依规办园。二是加强“无证园”的整治。各级教育、卫生、食药、消防、公安、城管等部门要加强日常监管，规范正常的办园行为。对于手续齐全、条件合格的幼儿园及时规范相关手续和证照，纳入“有证园”规范管理；对于办园条件不合格且有改进空间的幼儿园积极加以引导，下发“整改”通知单限期整改；对于严重违规、扰乱学前教育市场，有重大安全隐患的幼儿园，要责令停办。三是建立健全城乡园之间、公办民办园之间的“手拉手”帮扶体系，推动“捆绑式”发展。推广“赤峰市幼儿园发展联盟”的经验，加强幼儿园之间的交流合作，采取形式多样的手拉手、互助、帮带等活动，充分发挥公办及示范类幼儿园在教育教学、园务管理等方面的示范和带动作用，提高幼儿园保教质量和管理水平。四是科学合理设计保教指南，提升保教质量。根据《3-6岁儿童学习与发展指南》和《中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站妇女儿童发展纲要》要求，自治区应结合实际研究出台《中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站幼儿园一日活动指南》，指导幼儿园根据幼儿教育的特点和需求制定教育计划、安排一日教学活动，提高保教质量。

课题主持：程  玺

课题组成员：郭立民

韩福荣

幸福卿