《创新我区社会治理方式问题研究》之一

政府购买服务是创新社会治理方式的一项重要内容。党的十八届三中全会明确提出，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。我区认真贯彻落实国务院这一要求，并正在规范有序地逐步推进。

一、区外政府购买服务的主要做法

近年来，一些省市区在开展政府购买公共服务的实践与探索中，积累了一些经验，可供我们学习借鉴。

（一）围绕“向谁买”问题，培育服务提供主体。在“向谁买”这一问题上，部分地区提出以信誉为导向确定承接主体的思路，积极推动诚信体系建设。如广东、山东、云南等地明确提出，承接主体在参与政府购买服务竞争的前3年内无重大违法违纪行为。云南要求承接主体最近1年年检合格，社会信誉良好。山东则提出，获得3A以上评估等级的社会组织可优先。

（二）围绕“买什么”问题，细化购买范围及内容。目前，全国已有9个省市自治区通过制定购买服务指导性目录明确服务种类、性质和内容，解决“买什么”的问题。特别在基本公共服务方面更为细化，涵盖了教育、医疗卫生、文化体育、公共交通、住房保障、社会保障、公共就业、养老助残等领域。有的省市的指导目录细化至级、类、款、项四个层次。广西制定的指导目录项目最多，共319项。山东指导目录涵盖316项。

（三）围绕“怎么买”问题，严格程序规范。在“怎么买”的问题上，各省市自治区高度重视政府采购在购买服务中的规范作用。如云南在实施意见中提出，政府购买服务目录中的项目均应当实施政府采购，委托有政府采购代理资质的机构组织来实施，公开招标限额标准以上的服务项目，应当进入公共资源交易中心交易。安徽也推行公共服务政府采购，凡纳入政府购买服务目录的公共服务，原则上都要纳入政府采购。湖北在购买机制中明确了政府采购形式，要求购买主体向社会公开购买服务项目的具体内容、承接主体的要求、绩效评价方式、政府采购方式和购买流程等信息，与承接主体签订政府采购合同。

（四）强化预算管理，明确购买服务资金来源。在政府购买服务的预算管理方面，广东提出，由财政部门审核购买服务合同后，由财政直接支付。对重大项目、重大民生事项或政府因工作需要临时确定的重要事项，按照财政专项资金管理规定和“一事一议”原则，专项研究确定购买服务资金规模和来源。对突发性应急事项，山东提出，可经财政部门同意后，采取先确定承接主体，再根据购买服务的数量和质量确定预算额度的方式。安徽要求有机衔接政府购买服务资金预算与年度部门预算、政府采购预算，在编制年度部门预算时，同步编制政府购买服务资金预算，纳入政府采购范围的，同步编制政府采购预算。

二、我区政府购买服务工作现状

（一）进展情况。一是有关制度相继建立。为了贯彻落实国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和财政部《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》等文件精神，自治区于2014年7月出台了《内蒙古自治区人民政府关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，确定在基本公共服务事项、社会管理服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性事项、其他适宜由社会力量承担的公共服务事项六类均可通过政府购买服务的方式，逐步交由社会力量承担。在此之前，自治区财政厅印发了《推进政府购买服务工作厅内实施方案》，设立了财政厅推进政府购买服务工作协调组，为牵头开展政府购买服务工作提供了制度和机制保障。二是指导性目录编制取得积极进展。自治区财政厅在参考其他省做法的基础上，结合自治区实际草拟了我区《政府购买服务指导目录》。同时还编制了我区2014-2017年政府购买服务试点项目分年度重点指导项目目录，引导各盟市试点工作稳步推进。三是政府购买公共服务方式逐步多样化。目前我区政府向社会力量购买服务的采购品目基本涵盖了政府维持自身运转和开展日常活动所需的各类服务。政府购买服务的投入力度逐年加大，2013年，自治区本级服务类政府采购规模约24亿元，同比增长2.03%，2014年规模会继续扩大。四是试点工作积极推进。按照自治区《实施意见》的要求，自治区本级选择了自治区电子政务外网运行维护服务、农村劳动力培训、会计执法检查辅助服务、会计从业资格考试系统开发与维护等项目，开展了本级政府购买服务试点工作。各盟市积极跟进，也陆续展开了试点工作。

（二）主要问题。总的看，政府购买服务虽进展较快，但仍处于起步和发展阶段，工作还比较粗放。突出的问题主要表现在：一是有关政策法规还不够完善。除了国务院出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》外，国家层面尚无专门的政府购买服务方面的具体管理制度。而目前社会服务种类繁多，既有政府提供的公共服务，又有市场其他主体提供的服务，不同类型公共服务的区分标准和界限不够明确，在实际操作中缺乏规范性。政府购买服务只能依据政府采购、部门预算和国库集中支付等其他相关制度来保障，需从制度上对政府购买服务进行设计和操作指导。二是政府购买服务项目选择机制不够规范。由于国家目前还没有具体的政府采购服务目录，对政府购买服务范围的界定不清晰，项目选择的原则、标准、条件不具体，操作性不强，执行时主观性随意性较大。三是提供服务主体的竞争不充分。政府购买服务要通过公开招标、公开竞争的方式进行，但目前多数购买服务还是政府部门与相关社会组织直接协商或委托来进行，真正通过公开招标选择承接公共服务社会组织的还不多。还有一些政府部门自办社会组织承接社会服务，有政府背景的社会组织承接多项服务以及公共服务存在垄断等问题。四是监督与评估机制还未真正确立。政府在与社会组织签署购买服务合同时，虽然也包括了评估与监督内容，但科学性与针对性不强。目前的监督主要体现在购买服务的政府部门的内部监督上，基本没有建立独立第三方评估机制。在购买服务的价格评估、质量评估上往往缺少标准、随意性大。由此，也使得一些社会组织在提供公共服务中以次充好，降低了政府购买公共服务的公信力。

三、推进我区政府购买服务地对策建议

（一）增加政府购买服务的财政预算，拓宽资金来源渠道。目前，政府购买服务的资金主要来自各相关部门的工作经费或专项拨款，资金来源渠道还不稳定。建议在公共财政预算中增加对购买公共服务的专门预算，使这项工作向规范化、制度化方向发展。同时，应该制定严格的项目评估标准与制度，规范政府购买服务的资金使用行为，避免出现部门在项目资金评估中的随意性问题。除了以政府财政资金支持为主外，还应探索多元化资源汲取途径。比如，借鉴先进地区的做法，将社会福利彩券收入用于购买公共服务，通过制定捐赠免税等相关政策，鼓励民间成立各种福利基金会，促进社会捐赠的发展，以加大社会公共服务方面的投入，保障购买服务的可持续发展。

（二）确定责任主体，完善监督制约机制。参照相关省区的做法，由自治区政府主导，成立跨部门的领导小组，领导小组下设办公室，负责推动政府购买公共服务工作。在工作分工上，由领导小组作为规划、实施主体。由领导小组成员单位、原公共服务的提供者作为采购主体。财政部门依法对购买行为进行计划审核、经费保障和监督管理。监察及审计部门按照职责分工对相关工作人员、购买主体及购买行为实施监察、审计，形成四位一体，相互监督制约的体制机制。要建立政府购买公共服务的风险评估与预警机制，在购买服务的招标阶段就要考虑好配套的监督与评估指标体系，预防可能出现的风险。

（三）加大对社会组织扶持力度，提高承接购买服务的能力和水平。要扶持、培育各类社会组织，尤其对服务于弱势群体与社会公益事业的社会组织更要大力支持。要通过政府购买服务缩小社会各阶层在享受卫生、医疗、文化、教育等方面的差距。既要给予民间服务机构经费、场地等方面的支持，还要保障民间服务机构的民间性和独立性。要通过组织培训学习、信息公开等方式，为社会组织提供必要的技术和信息支持，特别是提供从政府获得项目资金的机会，帮助社会组织提高申请服务项目的能力。

（四）明确采购范围，完善现有集中采购目录的服务品目。将公共服务列入集中采购目录是政府购买服务的关键所在，应着手建立公共服务集中采购目录，确保公共财政资金切实用于公众受益项目。在多方详细论证的基础上，结合我区实际，出台《政府购买服务指导性目录》。将适合市场化方式提供的项目和内容，通过招投标方式，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构承担。由于公共服务是直接面向社会公众的，一旦进入采购程序和执行程序，对其监管以及后续保障等都面临很多实际问题，所以，在不断完善政府购买公共服务操作制度的同时，还应建立完善的绩效评估机制、纠纷解决机制和应急处理机制。

课题主持：雷继鹏    

课题成员：郭立民 王儒 韩福荣